Reforma tributária: segunda parte da regulamentação será votada em 2025

A regulamentação da reforma tributária, tema que dominou as discussões no Congresso em 2024, ainda não acabou. Aprovado em dezembro, o PLP 68/2024 — primeiro projeto da regulamentação da Emenda Constitucional 132 , da reforma —, tem até 16 de janeiro para ser sancionado pelo presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva. E agora começa a corrida para que o segundo projeto, o PLP 108/2024 , seja aprovado pelo Senado ainda em 2025, já que o período-teste de cobrança dos novos impostos começa em 2026.

A primeira parte da regulamentação tratou da reforma tributária sobre o consumo. O texto contém regras para a implementação do Imposto sobre Valor Agregado (IVA) dual — que compreende a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), federal, e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), partilhado entre estados, DF e municípios. O segundo projeto da regulamentação é importante porque trata do Comitê Gestor do IBS, responsável por arrecadar o imposto.

A corrida contra o tempo se dá porque, após a aprovação do projeto e a conversão em lei complementar, ainda serão necessários passos como a elaboração do regulamento infralegal do órgão, a indicação dos entes federados para os cargos e a adequação das tecnologias para a implementação. Tudo isso terá que ser feito antes do início do período-teste de cobrança em 2026. A demora na aprovação do projeto pode atrasar todo o processo e causar insegurança jurídica.

Embora a maior parte da tecnologia necessária para implementar a reforma já seja utilizada na administração tributária, é preciso coordenar e uniformizar todo o sistema. No caso da emissão de notas fiscais eletrônicas, por exemplo, muitos municípios ainda não têm a ferramenta implementada.

— Para que a gente possa começar no ano de 2026 e não sofrer nenhum atraso, porque nós estamos correndo contra o tempo no desenvolvimento dos softwares no desenvolvimento dos sistemas, é preciso que se tenha um CNPJ para que se coloque recursos orçamentários, para uma série de questões que serão desenvolvidas — alertou o senador Eduardo Braga (MDB-AM), relator do primeiro projeto da reforma, ao apresentar o texto em dezembro.

Para suprir a lacuna até a aprovação do PLP 108, Braga incluiu no PLP 68/2024 um Comitê Gestor temporário e independente, que durará até o fim de 2025. A inclusão, segundo o relator, foi feita a pedido do Ministério da Fazenda com o objetivo exclusivo de criar o regulamento do IBS. As funções de arrecadar imposto e decidir sobre controvérsias, previstas na emenda constitucional da reforma tributária, não serão exercidas nesse momento.

— A questão do comitê gestor foi recepcionada no PLP 68 com algumas condições. A primeira é que só é válido até 31 de Dezembro de 2025, ou seja: até essa data, o PLP 108 precisa estar aprovado, precisa estar regulamentado de todas as formas, porque quando começar 2026 e nós formos implementar as obrigações acessórias, não poderá mais ser um comitê temporário — disse o relator.

O PLP 108/2024 foi aprovado pela Câmara no final de outubro, mas a análise pelo Senado só vai começar em 2025, porque em 2024 a Casa esteve concentrada na aprovação da primeira parte da regulamentação. O texto em análise no Senado regulamenta a gestão e a fiscalização do IBS, que vai substituir o ICMS (estadual) e o ISS (municipal).

O projeto ainda não tem a definição formal sobre as comissões nas quais será analisado, mas é possível que seja enviado diretamente à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), como ocorreu com o primeiro texto.

Regras

Pelo texto aprovado na Câmara, o Comitê Gestor do IBS (CG-IBS) reunirá representantes de todos os entes federados para coordenar a arrecadação, a fiscalização, a cobrança e a distribuição desse imposto. Embora a coordenação fique a cargo do comitê gestor, as atividades efetivas de fiscalização, lançamento, cobrança e inscrição em dívida ativa do IBS continuarão a ser feitas pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios. O comitê também será responsável por elaborar a metodologia e o cálculo da alíquota, entre outras atribuições.

O CG-IBS, de acordo com o projeto, será uma entidade pública sob regime especial, dotada de independência orçamentária, técnica e financeira, sem vinculação a nenhum outro órgão público. A instância máxima de decisões do CG-IBS será o Conselho Superior, que deve ser criado 120 dias após a sanção da lei complementar. O colegiado será formado por com 54 membros remunerados e respectivos suplentes (27 indicados pelos governos dos estados e do Distrito Federal e outros 27 eleitos para representar os municípios e o DF). As regras para a eleição são detalhadas no texto.

Com sede em Brasília, o Conselho Superior tomará decisões por maioria absoluta dos representantes dos entes. No caso dos estados e do DF, além da maioria absoluta será necessário o voto de conselheiros que, somados, representem mais de 50% da população do país, regra incluída durante a tramitação na Câmara.

O titular do conselho indicado pelos estados e DF deverá ser ocupante do cargo de secretário de Fazenda ou cargo similar. Em relação aos municípios, o representante poderá atender a um dos seguintes critérios: ocupar o cargo de secretário municipal de Fazenda ou similar; ter experiência mínima de dez anos na administração tributária; ou ter experiência de quatro anos ocupando cargos de direção superior na administração tributária municípios.

O texto veda a reeleição para presidente e vice-presidentes do Conselho Superior e prevê a alternância nos mandatos de dois anos entre o grupo de representantes dos estados e o grupo de representantes dos municípios, tanto no Conselho quanto nas diretorias. A alternância deverá ocorrer também nos cargos de diretor-executivo, da auditoria interna e da corregedoria. Além disso, 30% dos cargos são reservados para as mulheres.

Críticas

Durante audiência pública feita em outubro pelo Senado, especialistas demonstraram preocupação com o modelo do comitê. O economista Felipe Salto, ex-diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI) disse considerar que as regras previstas para o CG-IBS vão na direção contrária do Pacto Federativo. Ele apontou possíveis problemas em casos de conflitos, com a lavratura de autos de infração por instâncias diferentes no caso do IBS (comitê) e do CBS (Receita Federal).

— Esses princípios e dispositivos novos vão produzir um sem-número de questionamentos e de piora no contencioso tributário não só administrativo, mas também judicial. Então, o Comitê Gestor é uma estrutura que só tem um jeito de funcionar: se ele for o órgão mais poderoso da República. E isso é gravíssimo, porque nós estamos falando de uma centralização e de uma perda de poder de arrecadação, que, por sua vez, é a fonte de financiamento de boa parte das políticas públicas realizadas pelos governadores — disse o economista.

Para ele, a adoção do critério populacional nas decisões do conselho superior do comitê (que exige além da maioria absoluta dos representantes os votos de conselheiros que representem mais de 50% da população) foi um avanço feito pela Câmara no texto.

Doutora em direito tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), Susy Gomes Hoffmann disse que o comitê pode ficar vulnerável a interferências políticas. Para ela, como o fato gerador do IBS e da CBS é o mesmo, os dois tributos deveriam ter administração compartilhada com fiscalização unificada, evitando múltiplas instâncias de julgamento em estados e municípios.

A simplificação e a unificação do contencioso também foram defendidas por Felipe Kertesz Renault, diretor da Associação Brasileira de Direito Financeiro (ABDF). Para ele, a existência de contenciosos simultâneos na Receita e no Comitê, além do alto custo e da alta burocracia necessária, gera insegurança jurídica ao contribuinte e também aos fiscos, que dependem das interpretações para que possam tributar.

— O que vai acontecer, na prática, na existência de dois tribunais distintos, é que teremos, necessariamente, divergências interpretativas e teremos mais tempo ainda para que essa divergência seja superada. Ou seja, alongaremos o debate e, com isso, como nos disse e nos ensinou Ruy Barbosa, não teremos justiça em nenhuma frente — lamentou.

Já Melissa Castello, procuradora da Fazenda do Rio Grande do Sul, classificou o comitê gestor do IBS como uma ferramenta de segurança jurídica que corresponde à demanda dos contribuintes. Ela concordou que a lei poderia ter previsto um contencioso administrativo único, mas lembrou que haverá instâncias como o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias e o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias.

— Quando o Comitê de Harmonização estiver harmonizando decisões administrativas, ele vai ouvir obrigatoriamente o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias, que é o órgão em que está o conhecimento de interpretação jurídica. E por que isso é importante? Porque isso me assegura previsibilidade e alinhamento com a decisão dos tribunais superiores — apontou.

O auditor fiscal da Receita Federal Geraldo da Silva Datas, presidente do Conselho de Contribuintes do Estado de Minas Gerais, disse ser preciso haver um órgão que coordene e integre as ações administrativas relativas à aplicação da reforma tributária do consumo. Ele afirmou que o conteúdo do PLP 108/2024 precisa ser trabalhado com a mesma importância que se deu ao PLP 68/2024.

— Em matéria de contencioso, eu posso garantir para os senhores que o modelo que a gente está tentando construir é o modelo que tem compromisso, sim, com a simplificação, tem compromisso, sim, com a segurança jurídica — disse o auditor durante o debate.

Crime de responsabilidade

O projeto prevê que o presidente do comitê gestor poderá ser enquadrado por crime de responsabilidade por atos como o de não prestar aos legislativos as contas do exercício anterior no prazo definido e não prestar informações solicitadas por escrito pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado, entre outros atos previstos na lei que trata dos crimes de responsabilidade ( Lei 1.079, de 1950 ).

Os procedimentos de destituição seguirão o rito do impeachment para o presidente da República, que prevê formação de comissão especial para emitir relatório sobre a denúncia, votação da autorização pelo Plenário com quórum mínimo de dois terços dos deputados federais para que o processo siga ao Senado, onde o afastamento também tem de ser votado pelo Plenário com o apoio de dois terços dos senadores.

Financiamento

O comitê será financiado pela própria arrecadação do imposto, mas no início a União vai arcar com as despesas de instalação do comitê, no período de 2025 a 2028, com até R$ 3,8 bilhões. Isso se dá porque até 2028 a cobrança do IBS ainda estará em período de teste, com uma alíquota de 0,1%. Após 2029, a cobrança do IBS será implementada gradualmente até 2033, quando o imposto substituirá definitivamente o ICMS e o ISS.

O projeto detalha percentuais da arrecadação do IBS para financiar as atividades do comitê gestor. Durante o período de 2026 a 2032, os percentuais serão decrescentes devido à implantação gradual do imposto. O percentual do IBS destinado às atividades do comitê passa gradualmente de 100% em 2026 até 0,5% em 2032. A partir de 2033, o percentual será de no máximo 0,2% do produto da arrecadação do IBS.

Receita

O projeto introduz conceitos para diferenciar a receita obtida com o IBS em diferentes etapas. A receita inicial de cada ente federativo será o arrecadado, descontados os créditos apropriados pelo contribuinte no processo de não cumulatividade. Desse valor, será descontado o que foi destinado à devolução de tributos para consumidor de baixa renda (cashback), segundo percentual a ser fixado pelo CG-IBS em cada período de distribuição mensal, com base em estimativas do valor da devolução geral do IBS e do valor total da receita inicial dos entes federativos.

O percentual será o mesmo para todos os estados, o Distrito Federal e os municípios. Na prática, isso significa que o cashback geral do IBS será financiado por todos os entes federativos, na proporção de sua participação na receita inicial. Outro ajuste da receita inicial será quando o ente federativo fixar alíquota do IBS (alíquota padrão) diferente da alíquota de referência (fixada pelo Senado Federal no período de transição de 2029 a 2033).

No caso de a alíquota padrão ser superior à alíquota de referência, o aumento de receita será deduzido da receita inicial do ente federativo. Se a alíquota padrão for inferior à de referência, haverá redução da receita inicial decorrente da aplicação de alíquota menor. Segundo o governo, esse ajuste é necessário por causa da norma da Emenda Constitucional 132 sobre a transição na distribuição dos recursos. A repartição usará a arrecadação com base nas alíquotas de referência.

Outros ajustes deverão ocorrer em razão de créditos presumidos concedidos pela legislação. Depois de todos os ajustes, o valor encontrado servirá de base para o cálculo da distribuição na fase de transição para evitar perdas de receita. No período de 2029 a 2077, percentuais de 80% (2029 a 2032), 90% (2033) e gradativamente menores (2034 a 2077) serão retidos para redistribuição com esse objetivo.

Depois dessa primeira retenção, outros 5% (de 2029 a 2077) serão separados para os entes federativos com maior perda de participação relativa na receita. De 2078 a 2097, o percentual será reduzido gradativamente até zerar. Em ambas as retenções, o arrecadado com multas de ofício impostas pelo não pagamento de tributos ou descumprimento de obrigações acessórias (entrega de declarações, por exemplo) ficará de fora.

Créditos de ICMS

O PLP 108/2024 também define o destino dos saldos credores do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) existentes nas empresas. Como o ICMS deixará de existir a partir de 2033, o projeto permite que as empresas peçam a compensação desses créditos com valores devidos do mesmo tributo se o estado concordar. Outra opção é compensar valores no IBS a pagar. A transferência a terceiros também será possível, mas a empresa que os receber poderá utilizá-los somente para compensar ICMS ou IBS.

Caso o pedido de compensação não tenha sido analisado pela administração tributária dentro do prazo (24 meses ou, se mercadoria para ativo permanente, 60 dias), a transferência será chamada de tácita e somente poderá ocorrer a partir de 1º de janeiro de 2038.

Caso nenhuma hipótese de compensação seja possível, o titular do crédito poderá pedir ressarcimento a ser pago em 240 parcelas mensais. No entanto, o governo terá direito de atrasar o pagamento do mês em até 90 dias sem qualquer acréscimo, que começará depois desse prazo proporcionalmente à taxa Selic.

Penalidades

O projeto contém regras sobre infrações, penalidades e encargos moratórios relativos ao IBS. Pelo texto, a falta de pagamento do IBS resultará em multa de 75% sobre o valor do imposto devido ou do crédito registrado indevidamente. Todos que tenham concorrido para a prática da infração tributária poderão responder conjuntamente. Já o valor do crédito tributário estabelecido será corrigido por juros de mora equivalentes à taxa Selic mensalmente e multa de mora de 0,33% ao dia (limitada a 20% do valor do IBS).

Além de multas aplicáveis sobre o valor da operação irregular, o texto aprovado pela Câmara criou a Unidade Padrão Fiscal do IBS (UPF/IBS), com valor unitário de R$ 200, atualizado mensalmente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Certas infrações, como o embaraço à ação fiscal, por exemplo, resultarão em multas cobradas com base na UPF.

As multas aplicadas com lançamento de ofício poderão ser pagas com redução de 50% se o pagamento integral do crédito tributário (principal mais juros e multas de mora) ocorrer no prazo previsto para apresentar impugnação contra a administração. O desconto cai para 25% se o pagamento ocorrer após esse prazo e antes da sua inscrição em dívida ativa. Para contribuintes que participem de programa de conformidade estabelecido pelo comitê gestor, os percentuais aumentam, respectivamente, para 60% e 35%.

O PLP 108/24 tambem estabelece regras sobre o o processo administrativo tributário do IBS, que será totalmente eletrônico desde a impugnação (contestação do lançamento). O sistema eletrônico será implantado pelo Comitê Gestor. O processo terá três “etapas” de julgamento (primeira instância, instância recursal e instância de uniformização da jurisprudência), todas realizadas por servidores de carreira dos fiscos, com representação paritária entre o conjunto de estados e o conjunto de municípios.

Outras medidas importantes sobre o contencioso administrativo tributário do IBS são a adoção de rito sumário para créditos tributários de baixo valor ou em razão da menor complexidade da matéria; a suspensão do curso do prazo processual entre 20 de dezembro e 20 de janeiro (recesso); e o prazo de dez dias para a realização de atos, quando não houver outro prazo expressamente previsto.

Transmissão de bens

Outro tema tratado pelo projeto é o Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCMD). A regulamentação desse imposto já era prevista na Constituição, mas nunca foi implementada. O ITCMD é um imposto estadual que incide sobre doações ou transmissão hereditária ou por testamento de bens e direitos. Hoje, o tributo é regulado por leis estaduais, com alíquotas e regras diferentes.

Conforme diretrizes da Emenda 132, os estados e o Distrito Federal seguem com autonomia para fixar as alíquotas, mas as alíquotas máximas serão definidas pelo Senado e incidirão de forma progressiva, de acordo com o quinhão ou valor da doação recebido por pessoa. Caberá a lei estadual específica definir o grande patrimônio, que deverá ser tributado pela alíquota máxima aprovada pelo Senado.

O projeto tem, ainda, dispositivos sobre o imposto municipal cobrado na venda de imóveis (ITBI). Atualmente, não há unanimidade entre os municípios sobre o momento de exigência do tributo, se na escritura ou no registro do imóvel. O texto aprovado pela Câmara permite aos municípios a aplicação de alíquota menor que a incidente quando do registro da escritura se o contribuinte antecipar o pagamento para a data da assinatura da escritura no cartório de notas. Isso valerá inclusive para os contratos de promessa de compra e venda do imóvel (na planta).

O PLP 108/24 também determina ainda que a base de cálculo do ITBI seja o valor venal, e não o valor de venda, como é hoje. O valor venal é definido no texto como o valor pelo qual o bem seria negociado à vista em “condições normais de mercado”, considerando alguns critérios estabelecidos no próprio texto.

Além disso, o projeto altera o Código Tributário em razão da permissão dada pela Emenda 132 para os municípios aumentarem a contribuição para iluminação pública, cobrada na conta de luz, para bancar serviços de monitoramento de via. Segundo o texto aprovado, os recursos poderão servir para implantar, expandir e melhorar sistemas de monitoramento para segurança e preservação de ruas públicas.